Desentralisasi Pendidikan

Buku berjudul Decentralization of Education, Legal Issues, tulisan Ketleen Florestal dan Robb Cooper, Penerbit Worldbank, tahun 1997 merupakan salah satu dari rangkaian tulisan bertema Decentralization of Education yang berisi tentang pembagian kewenangan antara pemerintah pusat dan daerah yang diatur dalam undang-undang, peraturan pemerintah, peraturan daerah dan peraturan-peraturan lain yang mengikat. Keberhasilan dalam pembagian kewenangan dan pelaksanaannya sangat tergantung pada kemampuan pemerintah pusat dan daerah.

Buku ini disusun sebagai gambaran tentang pelaksanaan desentralisasi pendidikan. Dari contoh-contoh yang dikemukakan, banyak negara-negara yang telah melaksanakan desentralisasi pendidikannya. Namun keberhasilan dalam pelaksanaannya berbeda-beda. Hal ini disebabkan adanya perbedaan kultur dan tingkat kematangan masyarakatnya.

Pelaksanaan desentralisasi pendidikan di Indonesia ternyata tidaklah semudah membalikkan tangan. Akan tetapi banyak kendala-kendala yang dihadapi. Terutama kesiapan daerah dalam menerima pelimpahan pengelolaan aspek-aspek pendidikan. Sehingga masing-masing daerah melaksanakan desentralisasi pendidikan sebatas kemampuan menginterpretasikan konsep-konsep desentralisasi pendidikan tersebut.

Diharapkan para pemangku kepentingan di setiap daerah mampu mengimplementasikan desentralisasi pendidikan sesuai dengan kondisi daerah. Diundangkannya Undang-undang Republik Indonesia Nomor 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional dapat memberikan arah dan rambu-rambu bagi pemerintah pusat maupun daerah dalam melaksanakan desentralisasi pendidikan. Akan tetapi keberhasilan dalam melaksanakan desentralisasi pendidikan ini sangat ditentukan oleh inisiatif dan kepedulian pemangku kepentingan yang terlibat di dalam dunia pendidikan.

Tenaga pendidik (guru) merupakan komponen penting dalam pelaksanaan proses pendidikan selayaknya mengetahui dan memahami tentang konsep-konsep desentralisasi pendidikan, selain pemangku kepentingan dan para anggota dewan.

Persoalan akan muncul jika undang-undang dan atau peraturan pemerintah yang merupakan rambu-rambu bagi pelaksanaan desentralisasi pendidikan berseberangan dengan perangkat hukum hasil keputusan dewan undang-undang daerah. Lalu yang mana yang mesti diutamakan ? Apakah desentralisasi pendidikan akan berjalan sesuai kehendak ? Inilah yang akan diuji dan dibuktikan. Sementara itu sebagian besar kepala daerah (bupati/walikota) menganggap dirinya raja kecil, yang setiap ucapannya dianggap sebagai hukum, sehingga harus dilaksanakan. Yang paling dirugikan adalah rakyat yang kehilangan hak-hak tertentu, karena kecongkakan pihak birokrat daerah.

Secara khusus buku yang berjudul Legal Issues ini memberikan sebuah gambaran tentang dampak-dampak hukum yang timbul yang dapat memberikan masukan dan bahan pertimbangan dalam penyusunan undang-undang (perundangan) dalam pelaksanaan desentralisasi pendidikan. Jadi buku ini dapat dikatakan sebagai petunjuk bagi negara-negara yang ingin menerapkan desentralisasi pendidikan dalam hal pembagian wewenang dalam bidang undang-undang antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah.

Bentuk, Tingkatan dan Konteks Desentralisasi

Sebuah sistem desentralisasi dicirikan oleh penggunaan kewenangan yang lebih besar di tingkat daerah dalam beberapa aspek maupun pendidikan dasar, pengendalian oleh pemerintah pusat dilakukan secara terbatas. Tanggung jawab desentralisasi terletak pada wilayah, propinsi, kabupaten, kota atau sekolah atau kelompok sekolah.

Negara-negara yang mendesentralisasikan sistem pendidikan dasarnya mempunyai bebagai alasan yang beragam; untuk menghemat uang, untuk meningkatkan sistem manajemen, untuk mengalihkan tanggung jawab atau kewenangan.

Dekonsentrasi adalah pengambilalihan beberapa kewenangan administrative atau tanggung jawab ke tingkat yang lebih bawah, di bawah kementrian. Dari sudut hukum, ciri-ciri pokok; dekonsentrasi artinya masyarakat diberi tambahan tanggung jawab sebagai bagian dari kementrian dan mereka melakukannya di bawah pengawasan kementrian tersebut. Dekonsentrasi memberikan tanggung jawab yang lebih di tangan pegawai kementrian yang ditempatkan di daerah untuk pelaksanaan tugas di daerah dengan harapan lebih bertanggung jawab terhadap kebutuhan daerah. Tetapi dekonsentrasi tidak mengubah maksud dasar bahwa orang-orang yang mengendalikan sistem pendidikan adalah bagian dari kementrian. Mereka bekerja atas nama kementrian dan bertanggung jawab kepada kementrian. Dalam hal ini kementrian tetap bertanggung jawab atas kerja bawahannya dan untuk mendanai sistem tersebut.

Perbedaan antara Desentralisasi dan Devolusi

Dalam pengertian sempit devolusi dan desentralisasi dicirikan bahwa daerah atau dinas menerima kewenangan baru yang secara hukum terpisah dari kementrian yang pada mulanya memegang kewenangan itu dan tidak bertanggung jawab kepada kementrian. Devolusi mempunyai empat ciri-ciri pokok; lembaga yang melaksanakan tanggung jawab secara hukum terpisah dari kementrian; lembaga itu melaksanakan aktivitasnya sendiri, secara hirarki tidak di bawah pengawasan kementrian; lembaga itu hanya dapat menjalankan kewenangan yang diberikan secara hukum; lembaga itu hanya dapat bertindak dalam batas-batas geografis yang dinyatakan secara hukum. Lembaga demikian diawasi oleh suatu dewan dari anggota-anggota yang dipilih masyarakat setempat. Lembaga daerah secara hukum terpisah dari kementrian, lembaga tersebut dapat melakukan kontrak dan kerja sama atas namanya sendiri. Lembaga daerah bertanggung jawab penuh terhadap semua aktivitasnya; kementrian tidak bertanggung jawab, kecuali kalau ada undang-undang khusus.

Meskipun lembaga daerah tidak di bawah kendali kementrian, namun demikian lembaga itu tidak dapat secara bebas melakukan aktivitasnya, karena dibatasi oleh peraturan daerah.

Persoalan mendasar desentralisasi ditunjukkan seberapa jauh pengawasan oleh kementrian dilakukan terhadap pemerintah daerah. Secara umum pemerintah daerah hanya dapat bertindak dengan batas-batas undang-undang yang mengaturnya. Dalam suatu kasus, sebuah kementrian dapat melakukan pengawasan terhadap pemerintah daerah. Dalam kasus lain pengawasan dapat dilakukan oleh lembaga pengadilan.

Dalam pengawasan formal, aktivitas pemerintah daerah tidak hanya dibatasi oleh undang-undang, tetapi juga dibatasi oleh tindakan otoritas pusat karena komponen-komponen sistem pendidikan saling bergantung. Dalam beberapa aspek dari sistem tersebut ada beberapa tipe hubungan yang dapat disusun oleh pemerintah pusat dan pemerintah daerah.

Sekalipun pemerintah daerah diberi tanggung jawab untuk pelaksanaan kurikulum, tetapi kebebasan bertindaknya dibatasi oleh syarat-syarat standar minimum nasional. Sebagai contoh, untuk kenaikan kelas atau kelulusan maka pelajar harus memenuhi syarat-syarat tersebut. Pemerintah pusat dapat juga menyusun parameter kurikulum yang luas dan kemudian mempersilakan pemerintah daerah menentukan buku pelajaran atau topik mata pelajaran, hari libur serta muatan kurikulum lokal. Sistem pendanaan dilakukan oleh pemerintah daerah dengan menyusun anggaran dan memperoleh sumber dana sendiri. Distribusi kekuasaan bersama-sama seperti itu dapat dapat meningkatkan akuntabilitas dan efisiensi daerah.

Kewenangan Membuat Keputusan

Negara-negara yang menerapkan desentralisasi pendidikan dasarnya mempunyai faktor-faktor penyebab yang berbeda. Faktor-faktor itu meliputi pertimbangan keuangan, kemampuan menggali dana, kedekatan dengan fasilitas-fasilitas, dan kapasiatas manajemen pemerintah daerah.

Berbagai macam desentralisasi yang ada dapat diringkas dengan tiga kategori besar;

Pertama, jika reformasi pendidikan dilakukan sebagai bagian dari suatu program desentralisasi secara menyeluruh, biasanya terdapat ruang untuk desentralisasi geografis dan fungsi yang efektif. Anggapannya bahwa dibutuhkan sebuah consensus untuk tercapainya reformasi, undang-undang yang mengamanatkan desentralisasi pemerintahan dapat juga meliputi peraturan tentang desentralisasi pendidikan.

Kedua, jika desentralisasi pemerintahan telah dialihkan dan struktur pemerintahan daerah telah berjalan, maka desentralisasi pendidikan akan terfasilitasi jika struktur regional yang kuat siap menggantikannya. Sebagai contoh di Chili pada awal 1980-an, kapasitas administrasi yang kuat pada semua tingkat pemerintahan, manajemen keuangan publik yang efektif dan pengawasan dari pusat mengakibatkan institusionalisasi desentralisasi relatif mudah dilakukan. Akan tetapi masalah-masalah dapat timbul jika keadaan daerah benar-benar tidak mampu menyelenggarakan fungsi-fungsi pendidikan.

Ketiga, usaha desentralisasi dibatasi untuk sektor pendidikan. Hal ini dapat terjadi dalam sebuah pemerintahan tersentralisasi (terpusat), dimana pada mulanya tanggung jawab untuk fungsi-fungsi pendidikan tidak ditetapkan dengan baik. Hal itu juga dapat terjadi jika pendidikan dipertimbangkan sebagai uji coba daerah untuk desentralisasi pemerintahan. Tekanan politik juga dapat mengurangi desentralisasi yang lebih luas, sehingga hanya untuk sektor pendidikan saja. Jika pendidikan didesentralisasikan seperti hal tersebut, pada akhirnya yang harus dilakukan adalah membuat undang-undang dan peraturan baru.

Pembuatan Undang-undang Desentralisasi

Untuk menentukan instrumen-instrumen hukum, maka perlu diperhatikan dua aspek penting. Pertama, aspek reformasi mana yang harus dimasukkan dan mana yang harus ditinggalkan dalam peraturan tersebut. Kedua, hukum lain mana yang harus dipertimbangkan atau diubah untuk pelaksanaan reformasi. Pelaksana-pelaksana reformasi harus mempertimbangkan peraturan-peraturan tertentu pada konstitusi nasional, perlu mengamandemen hukum yang mengatur kekuasaan dan fungsi kewenangan daerah dan hukum yang mengatur status guru sebagai pegawai sipil.

Salah satu tujuan desentralisasi adalah memberikan kekuasaan atau kewenangan untuk mengatur bagian sistem pendidikan kepada pemerintah daerah.

Berdasarkan pengalaman beberapa negara dengan desentralisasi, maka perundang-undangan desentralisasi harus memiliki ciri-ciri dasar sebagai berikut :

• Harus cukup komprehensip untuk mendefinisikan dengan jelas hak dan kewajiban dari semua pihak yang terlibat.

• Harus cukup fleksibel untuk pelaksanaan yang efisien.

• Harus realistis, terutama dalam penekanan pelaksanaan.

Roger Carter mengatakan bahwa “ Perundang-undangan yang baik adalah persoalan keseimbangan. Perimbangan utamanya adalah apakah memberi sudut ruang bagi inisiatif dan perkembangan baik di pusat maupun di daerah”. Dia menambahkan bahwa “ Jumlah dan sifat perundang-undangan yang dibutuhkan di negara tertentu tergantung pada lingkungan daerah, tradisi dan temperamen serta kegiatan-kegiatan yang dapat dilaksanakan. Sekarang hal itu masih menjadi persoalan.

Perlu disadari akibat umum dari desentralisasi bahwa pemerintah daerah menjadi bertanggung jawab atas tindakan ataupun kelalaian mereka.

Potensial Konflik antar Undang-undang

Hal yang penting adalah bahwa undang-undang yang baru tidak bertentangan dengan konstitusi atau perangkat hukum lainnya. Perubahan sistem pendidikan tidak hanya memerlukan perubahan perundangan pendidikan dasar tetapi juga mempengaruhi perangkat hukum yang lain. Untuk menentukan tipe perundangan apa yang harus dibuat, kita harus sadar akan konflik yang mungkin timbul pada tingkatan perundangan yang berbeda. Sumber-sumber konflik yang umum adalah :

• Prinsip umum dari hak dan kebebasan individu, sebagaimana persyaratan khusus mengenai pendidian dasar yang disusun dalam undang-undang atau piagam hak asasi manusia.

• Inkonsistensi antara tujuan hukum desentralisasi dan hukum lain seperti hukum buruh dan pajak.

Berbagai undang-undang, hukum, dan peraturan yang berkenaan dengan pembentukan badan-badan otonom, status guru, perpajakan, hubungan kerja, dan keamanan sosial yang mempengaruhi aspek pokok sektor pendidikan perlu disusun sebagai bagian dari proyek desentralisasi.

Undang-undang Guru

Perlu dibuat undang-undang atau peraturan yang mengatur status guru sebagai pegawai sipil dan hak mereka sebagai pegawai. Perubahan status guru bisa nengubah tingkat kebebasan akademisnya. Kebanyakan, guru adalah pegawai sipil yang rekruitmen, perpindahan dan kenaikan pangkatnya diputuskan oleh pemerintahan nasional. Dengan desentralisasi status guru sebagai pegawai sipil harus dikaji ulang, dengan mempertimbangkan kewenangan daerah atas mereka. Persoalan ini penting karena guru biasanya merupakan kelompok pegawai sipil terbesar dan mungkin merupakan kelompok pegawai terbesar di sebuah negara.

3 pemikiran pada “Desentralisasi Pendidikan

  1. Sy baca mpe abis. Mantap, Mas.

  2. maaf bisa gak dapetin buku decentralization of education Legal Isue.., saya butuh untuk tesis saya..thanks

  3. Memang bukunya tidak dijual untuk umum. Saya kopi dari dosen saya Pak Marno dari Pascasarjana UNY tahun 2003. Punya beliau pun fotokopian.

Tinggalkan Balasan

Isikan data di bawah atau klik salah satu ikon untuk log in:

Logo WordPress.com

You are commenting using your WordPress.com account. Logout / Ubah )

Gambar Twitter

You are commenting using your Twitter account. Logout / Ubah )

Foto Facebook

You are commenting using your Facebook account. Logout / Ubah )

Foto Google+

You are commenting using your Google+ account. Logout / Ubah )

Connecting to %s